Phát triển lâm nghiệp gắn với giảm nghèo bền vững: Cần tháo gỡ những bất cập về chính sách (Bài 2)

Góp phần định canh, định cư

Từ sau Đại hội VI của Đảng (1986), Quốc hội, Chính phủ đã tiến hành nhiều cải cách quan trọng để từng bước chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung sang nền kinh tế theo định hướng thị trường. Một trong số đó là việc thông qua Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 1991 (sửa đổi năm 2004 và năm 2016); trong đó thay đổi việc coi ngành Lâm nghiệp từ một ngành do Nhà nước kiểm soát thành ngành do cộng đồng quản lý để khuyến khích sự tham gia của khối tư nhân trong bảo vệ rừng và phát triển sản xuất lâm nghiệp.

Chính phủ cũng đã ban hành, thực hiện nhiều chương trình, dự án để thúc đẩy phát triển ngành Lâm nghiệp gắn với giảm nghèo cho người dân phụ thuộc vào rừng. Điển hình là Chương trình phủ xanh đất trống, đồi núi trọc theo Quyết định số 327-CT ngày 15/9/1992, triển khai trong giai đoạn 1993 - 1998 (Chương trình 327); kế đó là Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng theo Quyết định số 661/QĐ-TTg ngày 29/7/1998, triển khai trong giai đoạn 1998 - 2010 (Chương trình 661).

Hai chương trình phát triển lâm nghiệp này thực hiện trong thời kỳ mà tình trạng du canh, du cư, phá rừng làm rẫy diễn ra ở nhiều địa phương. Một thống kê của Ủy ban Dân tộc cho thấy, trong giai đoạn 2005 - 2017, tổng số dân di cư trên cả nước là 67.000 hộ; trong đó, tại các khu vực có đông đồng bào DTTS sinh sống như Tây Bắc là hơn 5.800 hộ, Tây Nguyên hơn 5.900 hộ, Tây Nam bộ hơn 2.000 hộ. Do đó, trong Chương trình 327 và Chương trình 661, chính sách bảo vệ, phát triển rừng đều gắn với công tác định canh, định cư nhằm góp phần ổn định đời sống cho người dân vùng đồng bào DTTS và miền núi.

Theo đó, trong Chương trình 327, Chính phủ đặt mục tiêu “thực hiện dứt điểm, có hiệu quả việc chuyển đồng bào ở các thôn bản còn du canh, du cư, đốt phá rừng làm rẫy sang định canh làm nghề rừng, tạo ra sản phẩm hàng hóa”. Còn với Chương trình 661, bên cạnh chính sách tín dụng thì Chính phủ yêu cầu “thực hiện ngay từ giai đoạn đầu việc giao đất, giao rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gắn với định canh, định cư, xóa đói giảm nghèo để bảo vệ, khoanh nuôi rừng kết hợp trồng bổ sung và trồng mới”. Tính đến cuối năm 2010, theo số liệu của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT), đã có 1.249.602 hộ gia đình tham gia Chương trình 661, trong đó gần 40% là hộ nghèo.

Các chính sách được ban hành đã tạo ra một phong trào trồng rừng phủ xanh đất trống, đồi núi trọc và bảo vệ rừng trên phạm vi cả nước, từ đó tăng tỷ lệ che phủ rừng. Theo số liệu của Cục Lâm nghiệp (Bộ NN&PTNT), năm 1998, tỷ lệ che phủ rừng của cả nước là 32%, đến năm 2010 là 39,5% và hiện nay đã tăng lên 42,02%. Việt Nam trở thành một trong những nước thuộc TOP đầu thế giới về tỷ lệ che phủ rừng (bình quân tỷ lệ che phủ rừng của thế giới hiện chỉ khoảng 29%); tình trạng du canh, du cư cũng cơ bản được giải quyết.

Thu nhập từ rừng vẫn thấp

Mặc dù đã đạt thành tựu trong bảo vệ, phát triển rừng nhưng Chương trình 327, Chương trình 661 chưa tạo được nhiều dấu ấn rõ nét trong công tác giảm nghèo cho các địa phương có rừng. Báo cáo của Bộ NN&PTNT cho thấy, trong 13 năm thực hiện (1998 - 2010) Chương trình 661 đã tạo được việc làm cho 4,7 triệu người. Từ năm 2011, người trồng rừng có thêm nguồn thu mới từ chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) theo Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010.

Dù có thêm nguồn chi trả mới thì thu nhập của người dân làm nghề rừng, nhận khoán bảo vệ rừng vẫn rất thấp. Báo cáo của Bộ NN&PTNT cho thấy, sau khi Nghị định số 99/2010/NĐ-CP có hiệu lực thì người dân làm nghề rừng cũng chỉ có thu nhập trung bình 1,8 triệu đồng/ha/năm.

Vì vậy, kết quả giảm nghèo ở các địa bàn đặc biệt khó khăn cũng chật vật. Theo khảo sát của Bộ NN&PTNT, trong 5 năm (2007 - 2012), tỷ lệ nghèo ở các xã thuộc Chương trình 135 chỉ giảm được 8,3%, từ 57,5% xuống 49,2%; bình quân mỗi năm giảm được hơn 1,6%, theo chuẩn nghèo đơn chiều.

Thực trạng này một phần xuất phát từ nguồn chi trả DVMTR chưa thực sự “trúng” đối tượng là hộ nghèo, hộ đồng bào DTTS ở địa bàn đặc biệt khó khăn có sinh kế phụ thuộc vào rừng. Chỉ tính giai đoạn 2017 - 2022, theo báo cáo của Bộ NN&PTNT, trong 5 nhóm đối tượng hưởng lợi chính sách DVMTR thì có 259.139 chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân chỉ được chi trả 943 tỷ đồng; trong khi có 231 Ban quản lý rừng phòng hộ và đặc dụng được chi trả 7.286 tỷ đồng, 96 công ty lâm nghiệp được chi trả 1.499 tỷ đồng.

Một chính sách phát triển lâm nghiệp khác cũng được kỳ vọng thúc đẩy giảm nghèo cho người làm nghề rừng là Nghị định số 75/2015/NĐ-CP ngày 9/9/2015 về cơ chế, chính sách bảo vệ và phát triển rừng gắn với chính sách giảm nghèo nhanh, bền vững và hỗ trợ đồng bào DTTS giai đoạn 2015 - 2020. Dù được kỳ vọng rất lớn nhưng chính sách được quy định tại Nghị định số 75/2015/NĐ-CP vẫn chưa tạo đột phá trong mục tiêu phát triển lâm nghiệp gắn với công tác giảm nghèo.

Theo đại biểu Triệu Thị Huyền (Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Yên Bái), thu nhập của người dân miền núi chủ yếu dựa vào việc nhận khoán bảo vệ rừng, trong khi chính sách khoán bảo vệ rừng quy định tại Nghị định số 75/2015/NĐ-CP chỉ khoán định mức 400.000 đồng/ha/năm; hạn mức tối đa không quá 30 ha/hộ/năm.

“Như vậy, thu nhập bình quân của một gia đình với 4 người cũng chỉ có khoảng 200.000 - 500.000 đồng/người/tháng. Mức thu nhập này còn thấp hơn mức chuẩn nghèo đa chiều của giai đoạn 2022 - 2025”, đại biểu Huyền phân tích.

Rào cản pháp lý

Giai đoạn 2021 - 2025, nhiều chính sách phát triển lâm nghiệp gắn với giảm nghèo bền vững được lồng ghép trong Dự án 3 thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào DTTS và miền núi theo Quyết định số 1719/QĐ-TTg ngày 14/10/2021 (Chương trình MTQG 1719). Mục tiêu bao trùm của Dự án là phát triển kinh tế nông lâm nghiệp gắn với bảo vệ rừng và nâng cao thu nhập cho người dân có sinh kế phụ thuộc vào rừng, nhưng để đạt được mục tiêu này thì vẫn còn rất nhiều vấn đề cần tháo gỡ.

Trong Dự án 3 của Chương trình MTQG, Tiểu dự án 1 “Phát triển kinh tế nông, lâm nghiệp bền vững gắn với bảo vệ rừng và nâng cao thu nhập cho người dân” được giao cho Bộ NN&PTNT chủ trì. Nhưng hiện nay, Bộ vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện; đồng thời cũng chưa có động thái để dự thảo quy định định mức khoán bảo vệ, phát triển rừng mới, tạo thêm điều kiện thuận lợi cho công tác giảm nghèo. Vì vậy, các địa phương khi triển khai Tiểu dự án 1 đều căn cứ vào định mức được ban hành theo Nghị định số 75/2015/NĐ-CP ngày 9/9/2015.

Đơn cử như Cao Bằng, ngày 16/9/2022, Sở NN&PTNT tỉnh này đã ban hành Công văn số 1987/SNN-KHTC về việc hướng dẫn tạm thời thực hiện Tiểu dự án 1 thuộc Dự án 3 của Chương trình MTQG 1719. Theo hướng dẫn tạm thời này thì người nhận khoán bảo vệ rừng trên địa bàn tỉnh vẫn chỉ được chi trả 400 nghìn đồng/ha/năm. Nếu không có cơ chế, chính sách đột phá trong định mức giao khoán bảo vệ rừng thì mục tiêu “Phát triển kinh tế nông, lâm nghiệp bền vững gắn với bảo vệ rừng và nâng cao thu nhập cho người dân” rất khó đạt.

Đặc biệt, trong Nội dung số 02 của Tiểu dự án 2 thuộc Dự án 3 - Chương trình MTQG 1719 là “Đầu tư, hỗ trợ phát triển vùng trồng dược liệu quý”. Đây là nội dung do Bộ Y tế chủ trì chủ trì; tuy nhiên, nhiều chuyên gia về luật nhận định, giải pháp này sẽ gặp một số rào cản pháp lý theo Luật Lâm nghiệp 2017.

Theo Luật sư Hà Huy Phong, Phó Viện trưởng Viện Chính sách Kinh tế môi trường (Liên hiệp các Hội Khoa học Kỹ thuật Việt Nam), nhu cầu về dược liệu trong nước gần 60 nghìn tấn/năm, nhưng hiện Việt Nam mới chỉ cung cấp được khoảng 15 nghìn tấn/năm, phần còn lại phải nhập khẩu. Do đó, việc phát triển cây dược liệu dưới tán rừng là một định hướng chính sách đúng đắn.

“Tuy nhiên, hiện việc phát triển cây dược liệu nói chung và dược liệu dưới tán rừng nói riêng chưa có một hành lang pháp lý độc lập mà ẩn dưới các quy định về bảo vệ và phát triển rừng, các quy định về đất đai”, ông Phong cho biết.

Theo ông Phong, cây dược liệu phát triển trưởng tốt trong hệ sinh quyển đặc thù của vùng đệm các rừng đặc dụng, rừng phòng hộ. Nhưng Luật Lâm nghiệp 2017 chưa có quy định nào cho thuê DVMTR để phát triển dược liệu dưới tán rừng đặc dụng, rừng phòng hộ. Đây là rào cản pháp lý rất lớn trong việc phát triển mô hình kinh tế dược liệu dưới tán rừng.

Khi thảo luận tại nghị trường Quốc hội về Chương trình MTQG 1917, đại biểu Triệu Thị Huyền  cũng đã đề xuất “cởi trói” để phát triển kinh tế dưới tán rừng. Theo đại biểu, Chính phủ cần sửa đổi chính sách cho thuê DVMTR theo hướng thông thoáng hơn để giúp người dân dễ dàng tiếp cận phát triển kinh tế dưới tán rừng tự nhiên, rừng đặc dụng, rừng phòng hộ; qua đó để đồng bào yên tâm phấn đấu thoát nghèo và có thể vươn lên làm giàu từ rừng.