Nhìn lại mô hình cộng đồng tham gia quản lý rừng: Nhiều vướng mắc trong giao rừng (Bài 2)

Hoàn thiện pháp lý về giao rừng cho cộng đồng

Trước khi có Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004, việc giao rừng cho cộng đồng dân cư đã được thí điểm triển khai ở một số dự án lâm nghiệp, đem lại hiệu quả cao trong quản lý, bảo vệ và phát triển rừng. Đơn cử như năm 2001, đồng bào dân tộc Mnông ở bon Bu Nơr, xã Quảng Tâm (huyện Tuy Đức, Đăk Nông) đã được giao 1.016 ha rừng để quản lý, bảo vệ. Diện tích rừng được giao cho cộng đồng bon Bu Nơr không những được bảo vệ tốt, mà còn góp phần tạo thêm thu nhập cho người dân trong bon. Theo tính toán, sau khi trừ các khoản chi phí, cộng đồng bon Bu Nơr tham gia quản lý, bảo vệ rừng được hưởng khoảng 339 triệu đồng/năm.

Từ kết quả này, ngày 26/12/2012, UBND tỉnh Đăk Nông đã có văn bản số 5591/UBND-NN, thu hồi 853,7 ha rừng tự nhiên do Công ty TNHH Cao su Phú Riềng quản lý để giao thêm cho cộng đồng bon Bu Nơr. Tổng diện tích rừng được giao cho cộng đồng bon Bu Nơr ổn định từ đó đến nay.

Hay ở thôn Thủy Yên Thượng, xã Lộc Thủy (huyện Phú Lộc, Thừa Thiên Huế). Năm 2000, thôn được giao 404,5 ha rừng nghèo và một phần diện tích thuộc rừng phòng hộ xung yếu để quản lý, bảo vệ. Sau 4 năm (năm 2004), cộng đồng thôn Thủy Yên Thượng, đã đề xuất khai thác gỗ tạm ứng và được cấp phép khai thác 91,2 m3 gỗ, giá trị thu được sau khi trừ các khoản chi phí, thôn thu được khoảng 119 triệu đồng.

Hiệu quả quản lý, bảo vệ rừng, góp phần tạo thêm thu nhập cho cộng đồng từ các mô hình thí điểm này, là một trong những cơ sở thực tiễn để các nhà làm luật xây dựng quy định giao rừng cho cộng đồng trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (BV&PTR) năm 2004. Từ khi có quy định của luật, kế đó là Luật Lâm nghiệp năm 2017 và các văn bản pháp luật liên quan, việc giao rừng cho cộng đồng dân cư quản lý, sử dụng đã đạt được nhiều kết quả tích cực.

Tính đến 31/12/2021, theo số liệu của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT), cả nước đã có 989.827 ha (trong đó, rừng tự nhiên là 920.827 ha, rừng trồng là 69.486 ha) đã được giao cho 10.006 cộng đồng dân cư quản lý, bảo vệ rừng, chủ yếu là cộng đồng các DTTS. Trong diện tích rừng nêu trên, đã cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng cho 524.477 ha rừng.

Theo đánh giá của Bộ NN&PTNT, khi được giao rừng, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng rừng, rất nhiều cộng đồng dân cư đã xây dựng được quy ước quản lý, bảo vệ rừng rất cụ thể, các hoạt động quản lý bảo vệ rừng đã trở thành nề nếp.

Đơn cử như ở khu 9, thị trấn Than Uyên (huyện Than Uyên, Lai Châu), cộng đồng quy định các hộ làm nhà mới chỉ được sử dụng 1 - 3 cây gỗ có đường kính trên 30 cm dưới sự giám sát của cộng đồng; được sử dụng gỗ rừng trồng để phục vụ thủy lợi; mỗi năm chỉ được phép vào rừng lấy củi 1 lần vào dịp cuối năm trong vòng 1 - 3 ngày; không được lấy măng, chỉ được lấy rau, lá thuốc, nhưng phải báo cho Tổ bảo vệ…

Vướng từ “độ vênh” trong quy định

Thực tiễn đã cho thấy, hiệu quả của việc giao rừng cho cộng đồng dân cư quản lý, bảo vệ. Tuy nhiên, hiện tại, diện tích rừng cộng đồng còn rất hạn chế, ít hơn nhiều so với diện tích rừng của các chủ rừng khác. Theo Quyết định số 2869/QĐ-BNN-TCLN ngày 27/7/2022 về công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2021 của Bộ NN&PTNT, diện tích rừng đã giao cho cộng đồng dân cư là 989.827 ha, chỉ chiếm 6,7% tổng diện tích rừng cả nước (hơn 14, 745 triệu ha).

Cũng theo số liệu của Bộ NN&PTNT, thì 989.827 ha này được giao cho 10.006 cộng đồng dân cư; vị chi, bình quân mỗi cộng đồng chỉ được giao chưa đầy 100 ha để quản lý, bảo vệ. Trong khi đó, cả nước hiện có 216 Ban Quản lý rừng phòng hộ, nhưng lại quản lý hơn 3,059 triệu ha rừng; cả nước có 112 công ty lâm nghiệp nhà nước được giao gần 1,689 triệu ha rừng…

Thực tế, các công ty lâm nghiệp, các ban quản lý rừng không đủ nhân lực để quản lý bảo vệ rừng. Sau nhiều năm chuyển hầu hết đất lâm nghiệp cho các lâm trường quản lý, tình trạng mất rừng, mất đất rừng, tranh chấp… diễn biến phức tạp, nên phương thức đồng quản lý rừng giữa Nhà nước và các cộng đồng thôn bản được chú trọng thực hiện. Nhưng nghịch lý là, diện tích rừng được giao cho cộng đồng dân cư đang có xu hướng giảm.

Cụ thể, năm 2018, theo báo cáo hiện trạng rừng Việt Nam của Bộ NN&PTNT, diện tích rừng được giao cộng đồng dân cư tham gia quản lý, bảo vệ là hơn 1,156 triệu ha, chiếm gần 8% tổng diện tích rừng của cả nước; trong đó 1.051.224 ha là rừng tự nhiên, rừng trồng là 105.490 ha. Nhưng đến 31/12/2021, diện tích rừng đã giao cho cộng đồng dân cư giảm xuống còn 989.827 ha, chiếm 6,7% tổng diện tích rừng cả nước như đã nêu ở trên; trong đó có 920.827 ha là rừng tự nhiên, rừng trồng chỉ có 69.486 ha.

Nghịch lý này đã được đại diện Cục Lâm nghiệp (Bộ NN&PTNT) lý giải tại Hội thảo “Phát triển kinh tế nông, lâm nghiệp xanh, bền vững vùng Tây Nguyên gắn với quản lý, bảo vệ và phát triển rừng” tổ chức ở Tp. Buôn Ma Thuột (Đăk Lăk) ngày 4/4/2023. Theo đó, một trong những nguyên nhân được xác định, là do những quy định về quản lý rừng cộng đồng còn chưa đồng bộ giữa một số bộ luật và các văn bản pháp luật liên quan.

Cụ thể, theo ông Trần Quang Bảo - Cục trưởng Cục Lâm nghiệp, cộng đồng dân cư được Nhà nước giao rừng phòng hộ theo quy định của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng thì được giao đất rừng phòng hộ để bảo vệ, phát triển rừng (khoản 5, Điều 36 - Luật Đất đai 2013). Tuy nhiên, tại Điều 45a - Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai 2013 lại quy định, kể từ sau ngày 1/7/2004, Nhà nước không giao đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên cho cộng đồng dân cư.

“Đây chính là điểm không tương thích giữa giao đất và giao rừng cho cộng đồng dân cư, gây khó khăn trong xác định quyền sử dụng đất rừng, quyền sử dụng rừng trên đất cũng như khó khăn trong cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng rừng cho cộng đồng dân cư”, ông Bảo đánh giá.

Vì sao cộng đồng chưa mặn mà nhận rừng?

Cũng theo đại diện Cục Lâm nghiệp, một nghịch lý khác đang tồn tại ở vùng đồng bào DTTS và miền núi là, hiện có nhiều cộng đồng dân cư sinh sống gần rừng đang thiếu đất sản xuất, nhưng chưa thiết tha nhận đất rừng, nhận rừng. Nguyên nhân là do địa vị pháp lý của cộng đồng dân cư chưa được xác định một cách rõ ràng.

“Các văn bản quy phạm pháp luật đã thừa nhận vai trò của cộng đồng dân cư, được xem là một trong các chủ thể như Luật Đất đai 2013, Luật Lâm nghiệp 2017, Luật Dân sự 2015, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi 2016… Nhưng đến nay, cộng đồng nói chung, cộng đồng dân cư nói riêng không được pháp luật thừa nhận là một pháp nhân; do đó cộng đồng dân cư thiếu các quy định pháp luật để giải quyết quan hệ dân sự trong quản lý rừng, kể cả xử lý hành chính, hình sự các tranh chấp”, đại diện Cục Lâm nghiệp khẳng định.

Đây cũng là đánh giá của Gs. Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Theo ông Võ, khái niệm cộng đồng ở Việt Nam cũng rất mơ hồ, chưa được quy định trong các văn bản luật của Nhà nước. Cộng đồng không phải cơ quan chính quyền, không phải là doanh nghiệp, cũng không phải tư nhân, nên không có cả tư cách pháp nhân và thể nhân; vì vậy không thể mở tài khoản ở ngân hàng, cũng không thể cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi chủ thể là thôn bản.

Do không phải là một pháp nhân, nên khi được giao rừng, cộng đồng dân cư không có cơ hội hay đủ các điều kiện để tiếp cận các nguồn tín dụng để trồng rừng sản xuất. Theo tổng hợp của Bộ NN&PTNT, nhu cầu về vốn của cộng đồng tham gia quản lý, sử dụng rừng khá cao, kể cả vốn cho phát triển các loài cây lâm sản ngoài gỗ dưới tán rừng, hoặc vốn để sản xuất và chế biến lâm sản ngoài gỗ. Trong khi hiện nay, Nhà nước vẫn chưa có chính sách về vay vốn hay chính sách đầu tư cho chủ rừng là “cộng đồng dân cư” quản lý, sử dụng rừng.

Đặc biệt, theo các chuyên gia lâm nghiệp, một trong những nguyên nhân chính khiến cộng đồng dân cư chưa thiết tha nhận rừng, nhận đất rừng để quản lý, bảo vệ và phát triển là do quyền chủ rừng của họ rất hạn chế. Không tính diện tích rừng tự nhiên được giao bảo vệ, đối với diện tích rừng sản xuất dù đã hoặc chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng thì quyền chủ rừng của cộng đồng dân cư vẫn chỉ mang tính… tượng trưng.

Cụ thể, Luật Lâm nghiệp 2017 xác lập cộng đồng dân cư, là 1 trong 7 loại chủ rừng, nhưng lại không có các quyền như các chủ rừng khác, như: Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng được giao (khoản 2, Điều 85 - Luật Lâm nghiệp 2017). Đây cũng là quy định được đưa ra trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 (sửa đổi 2016).

“Điều này dẫn đến làm hạn chế cộng đồng dân cư trong việc thế chấp, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng. Hệ lụy là cộng đồng dân cư chưa thiết tha nhận đất để trồng rừng sản xuất, việc giao đất, giao rừng chậm, đất chưa giao còn nhiều”, đại diện Cục Lâm nghiệp khẳng định.

Chính vì những vướng mắc này nên dù được đánh giá là, phương thức quản lý rừng dựa vào cộng đồng hiệu quả nhưng việc giao rừng cho cộng đồng dân cư đang có xu hướng chững lại và đi xuống. Trong khi đó, các phương thức hợp tác với cộng đồng để quản lý rừng cũng chỉ dừng lại ở mức thí điểm do còn thiếu khuôn khổ pháp lý.

Báo Dân tộc và Phát triển sẽ phản ánh nội dung này trong số báo tiếp theo.